№ 66а-102/2025

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

г. Сочи                                                                                       11 марта 2025 г.

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Фомина М.В.

судей Гылкэ Д.И. и Солдатовой С.В.

при ведении протокола помощником судьи Учадзе Л.В.,

с участием прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Екимцова М.Н.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело (УИД) 23ОS0000-01-2024-001025-94 (3а-730/2024) по административному исковому заявлению ООО «Эвик», ООО «СтройГранд» и Чеховской Натальи Николаевны о признании недействующим Генерального плана Кугоейского сельского поселения, утвержденного решением Совета муниципального образования Крыловский район от 29 сентября 2011 г. № 172, в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами №, №, № к функциональной зоне «проектируемая производственная территория агропромышленного комплекса», категория земель «земли сельскохозяйственного назначения», по апелляционной жалобе административных истцов на решение Краснодарского краевого суда от 4 октября 2024 г. об отказе в удовлетворении административного иска.

Заслушав доклад судьи Фомина М.В., объяснения представителя административных истцов ФИО11, поддержавшей апелляционную жалобу, возражения представителя Совета муниципального образования Крыловский район и администрации муниципального образования Крыловский район ФИО10 заключение участвующего в деле прокурора, считавшего решение суда первой инстанции не подлежащим отмене, судебная коллегия

установила:

решением Совета муниципального образования Крыловский район Краснодарского края от 29 сентября 2011 г. № 172 утвержден генеральный план Кугоейского сельского полселения.

В соответствии с положением о территориальном планировании и карты генерального плана расположенные на межселенной территории смежные земельные участки сельскохозяйственного назначения с кадастровыми номерами №, № и № отнесены к функциональной зоне «Проектируемая производственная территория агропромышленного комплекса».

Считая генеральный план в указанной части незаконным, административные истцы в обоснование требований о признании его недействующим указали, что оспариваемая территория расположена в пределах земельного отвода под внутрихозяйственное строительство кирпичного завода и разработку глиняного карьера колхоза «Серп и Молот».

В соответствии с ранее действовавшим генеральным планом поселения, утвержденным решением Совета Кугоейского сельского поселения от                       7 ноября 2008 г. № 609, она относилась к производственной зоне и фактически использовалась в указанных целях.

В свою очередь, произвольное изменение в последующем функциональной зоны без учета существующего горного отвода препятствует дальнейшему использованию земель в связи с действующей лицензией на пользование недрами.

Кроме того, административные истцы обратили внимание суда на допущенные при разработке проекта, его принятии и обнародовании процедурные нарушения.

Так, по мнению заявителей, не было обеспечено доведение информации о разработке проекта до всех заинтересованных лиц, проведение публичных слушаний было назначено до согласования проекта, доказательства фактического проведения публичных слушаний, а также публикации генерального плана в установленном законом порядке отсутствуют.

Решением Краснодарского краевого суда от 4 октября 2024 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Не согласившись с решением суда, административные истцы обратились с апелляционной жалобой, в которой (с учетом дополнений, представленных в суд апелляционной инстанции) просят решение суда отменить, административное исковое заявление удовлетворить.

В обоснование приводят доводы, аналогичные изложенным при предъявлении административных исковых требований, которым, по их мнению, в решении не дано должной правовой оценки.

Также указывают на допущенные судом нарушения норм процессуального права, выразившиеся в непривлечении к участию в деле уполномоченного на выдачу лицензии на недропользование органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, администрацией муниципального образования Крыловский район представлены письменные возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного заседания апелляционного суда извещены надлежащим образом.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражения, заслушав лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, судебная коллегия приходит к следующему.

Отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции, проанализировав положения статьей 9, 18, 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ), исходил из того, что муниципальный нормативный правовой акт принят уполномоченным органом с соблюдением требований законодательства к форме, порядку принятия и введения в действие.

Порядок подготовки и утверждения генерального плана поселения (включая процедуры согласования его проекта и проведения публичных слушаний), а также внесения в него изменений определен нормами градостроительного законодательства, в частности статьями 9, 23 - 25 и 28 ГрК РФ.

Решение о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений принимаются соответственно главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа (часть 2 статьи 24 ГрК РФ).

Подготовка проекта генерального плана осуществляется в соответствии с требованиями статьи 9 ГрК РФ и с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту генерального плана, а также с учетом предложений заинтересованных лиц.

Как установлено судом и следует из материалов административного дела, оспариваемое решение Совета муниципального образования Крыловский район от 29 сентября 2011 г. № 172 опубликовано в газете «Авангард» 8 октября 2011 г. (выпуск № 121 (9846)).

Исследовав представленные в материалах дела администрацией Крыловского района доказательства, предметом которых являлись фактические обстоятельства, свидетельствующие о соблюдении порядка принятия и опубликования оспариваемого решения представительного органа местного самоуправления, суд не усмотрел существенных нарушений в процедуре его принятия и введения в действие.

Так, в соответствии со статьями 5.1 и 28 ГрК РФ, постановлением администрации Кугоейского сельского поселения от 13 ноября 2006 г. № 66 «О принятии Положения о публичных слушаниях», в целях обеспечения интересов граждан и их объединений, на основании постановления администрации муниципального образования от 15 ноября 2010 г. № 34 по проекту генерального плана проведены общественные обсуждения, результаты которых обнародованы (газета «Авангард» 21 декабря 2010 г.                   № 153 (9721).

Исходя из материалов по согласованию проекта генерального плана (приложение к сводному заключению от 28 июля 2011 г. (л.д. 161, 165, 168 т. 2)), а также районной схемы территориального планирования, утвержденной решением Совета муниципального образования Крыловский район от 17 ноября 2010 г. № 76 (размещена на интернет-сайте администрации муниципального образования https://krilovskaya.ru/) как проект генерального плана, так и поступившие в ходе его согласования предложения заинтересованных лиц не предусматривали изменения целевого использования земель сельскохозяйственного назначения до включения их в границы населенного пункта.

В таких обстоятельствах доводы административных истцов о нарушении порядка принятия оспариваемого генерального плана и ограничении их прав на участие в его общественном обсуждении своего подтверждения не нашли.

При этом обращает на себя внимание, что в период подготовки и принятия генерального плана указанные в административном иске земельные участки еще не были сформированы, а лицензии на недропользование не получены (ответ министерства природных ресурсов Краснодарского края от 25 февраля 2025 г.).

Проверяя содержание оспариваемых норм генерального плана на предмет их соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд не усмотрел противоречий действующему правовому регулированию, поскольку статья 23 ГрК РФ не содержит норм, предусматривающих требование отражать при формировании функциональных зон фактическое землепользование в их границах.

Приведенные выводы судебная коллегия также находит правильными, поскольку, вопреки доводам апелляционной жалобы, исходя из положений пункта 5 статьи 1, частей 1, 11, 12 статьи 9, части 3 статьи 23 ГрК РФ, генеральным планом муниципального образования определяется стратегия градостроительного развития, в связи с чем закрепленное в нем планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, призванное обеспечивать не только права и законные интересы правообладателей земельных участков, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы.

В рассматриваемом случае определение функциональной зоны произвольным не является.

В соответствии с абзацем 1 статьи 25.1 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» земельные участки, необходимые для ведения работ, связанных с пользованием недрами, предоставляются пользователям недр в соответствии с земельным законодательством и настоящим Законом.

В силу требований Земельного кодекса Российской Федерации земли в Российской Федерации используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов (пункта 2 статьи 7 ЗК РФ).

Перевод из одной категории в другую осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в отношении земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, и земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной собственности (статья 8 ЗК РФ).

Согласно статье 77 ЗК РФ землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей, в том числе, сельскохозяйственные угодья.

Статьей 78 ЗК РФ предусмотрено, что земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей (пункт 1).

Земли сельскохозяйственного назначения, расположенные на расстоянии не более тридцати километров от границ сельских населенных пунктов, не могут использоваться для целей, не связанных с нуждами сельского хозяйства и сельскохозяйственным производством, за исключением строительства, реконструкции и эксплуатации линейных объектов в соответствии с пунктом 2 статьи 78 ЗК и осуществления деятельности, предусмотренной пунктом 3 той же статьи (пункт 4 статьи 78 ЗК РФ).

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 4 сентября 1992 г. № 708 «О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организации агропромышленного комплекса» при определении земельной доли (пая) учитывались сельскохозяйственные угодья в границах сельскохозяйственных предприятий, к числу которых относятся пашня, сенокос, пастбище, залежь, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), которые в соответствии с требованиями статьи 79 ЗК РФ имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране.

Вместе тем, в соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель в другую категорию допускается в ряде исключительных случаев, в том числе связанных с добычей полезных ископаемых при наличии утвержденного проекта рекультивации земель (пункт 8 части 1 статьи 7).

Исходя из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлении от 6 декабря 2024 г. № 56-П, пункта 8 Обзора судебной практики по вопросам применения законодательства об охране окружающей среды (утвержден Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 24 июня 2022 г.), по общему правилу, перевод земельного участка в другую категорию при выдаче лицензии на пользование недрами не является автоматическим; земельный участок сельскохозяйственного назначения может быть использован для работ, связанных с добычей полезных ископаемых, лишь после его перевода из данной категории, а до того правовой режим его использования в силу статей 42 и 78 ЗК РФ ограничен целевым назначением.

Из анализа указанных правовых норм и руководящих разъяснений высших судебных инстанций следует, что использование земельного участка из состава земель сельскохозяйственного назначения в целях добычи общераспространенных полезных ископаемых, к числу которых относится глина на основании совместного распоряжения Минприроды России № 53-р и Администрации Краснодарского края № 576-р от 18 июля 2005 г., допускается лишь после перевода данного участка в категорию земель промышленности, а также в необходимых случаях оформления прав на земельные участки, расположенные в границах горного отвода.

Аналогичное правовое регулирование действовало и до принятия Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ, которым введен в действие Земельный кодекс Российской Федерации.

Так, статьи 2, 4, 8, 11 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о земле (приняты Верховным Советом СССР 28 февраля 1990 г.), статьи 24, 26, 27 Земельного кодекса РСФСР (утвержден Верховным Советом РСФСР 25 апреля 1991 г. № 1103-1, опубликован 30 мая 1991 г., в редакции Указа Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г.                 № 2287) также предусматривали приоритет целевого использования земель сельскохозяйственного назначения, а также изъятие сельскохозяйственных угодий под несельскохозяйственные цели лишь в исключительных случаях, в том числе, связанных с разработкой полезных ископаемых, относящихся к категории ценных.

Как следует из материалов административного дела, информации, содержащейся в Едином государственном реестре недвижимости, реестровых делах (ответ на запрос суда апелляционной инстанции филиала ППК «Роскадастр» по Краснодарскому краю от 9 января 2025 г. № 27-00025-ДС/25) и не оспаривалось административными истцами в суде апелляционной инстанции, земельные участки с кадастровыми номерами № и № были образованы на основании распоряжений администрации муниципального образования Крыловский район от 22 июня 2018 г. № 805-р и 18 июля 2019 г. № 667-р за счет земель сельскохозяйственного назначения межселенной территории в пределах землепользования СХПК (ранее колхоз) «Серп и Молот», находившихся в публичной собственности.

Земельный участок с кадастровым номером № образован и поставлен на кадастровый учет 23 октября 2020 г. в результате перераспределения земельных долей в праве общей долевой собственности на земли сельскохозяйственного назначения участников СХПК (ранее колхоз) «Серп и Молот».

Таким образом, в обоих случаях целевое назначение и вид разрешенного использования вновь образованных объектов недвижимости соответствуют преобразуемому (исходному) земельному участку на основании требований пункта 3 статьи 11.2 ЗК РФ.

Доказательств того, что в соответствии с действующим земельным законодательством земельные участки переведены из одной категории в другую по распоряжению органов государственной власти субъекта Российской Федерации, в материалы дела не представлено.

Решение уполномоченного органа по внесению в государственный кадастр недвижимости сведений в отношении земельных участков незаконными не признаны.

Из реестровых дел на земельные участки с кадастровыми номерами № и № следует, что актуальные сведения об изменении категории (на земли промышленности) и вида разрешенного использования (недропользование) внесены в ЕГРН в 2022 году на основании решения Ленинского районного суда г. Краснодара от 20 июня 2022 г. № 2а-6136/2022 по иску Чеховских Н.Н. и М.В., ООО «Эвик» об оспаривании решения органа государственного кадастрового учета, которое в последующем было отменено как незаконное и необоснованное апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 5 марта 2024 г. № 33а-1542/2024, в связи с чем правового значения для разрешения настоящего дела не имеют.

Вопреки доводам апелляционной жалобы, согласно приложенному к административному иску ответу Управления Росреестра по Краснодарскому краю от 26 апреля 2022 г. № 15-014752/22 (л.д. 191 т. 1) Единый государственный реестр недвижимости не содержит сведений о формировании земельных участков, образованных на основании землеустроительного дела по земельному отводу под разработку глиняного карьера колхоза «Серп и Молот» 1994 года.

Согласно части 1 и 4 статьи 7, статей 11 и 22, части 1 статьи 25.1 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах», в том числе, в редакции, действовавшей на момент оформления горного отвода, лицензия на право пользования недрами не является документом, подтверждающим правомочия владения, пользования, распоряжения земельным участком, расположенным в границах горного отвода.

Из анализа приведенных норм, с учетом правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в определении от 24 июня 2014 г. № 1314-О, следует, что недра как часть земной коры не являются частью земельного участка (земной поверхности), находятся в государственной собственности и выступают в качестве самостоятельного объекта гражданских прав.

Следовательно, у недропользователя право пользования публичной землей не возникает в силу закона, а на основании заключенного по его инициативе договора.

Таким образом, наличие у ООО «Эвик», а в последующем ООО «СтройГранд» как правообладателей кирпичного завода, права на осуществление в границах горного отвода пользования недрами не отменяет установленный законом порядок формирования и предоставления в указанных целях земельных участков.

В таких обстоятельствах, суд пришел к правильному выводу о том, что оспариваемое функциональное зонирование территории учитывает целевое назначение земельных участков, которое определено в соответствии с требованиями Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».

Функциональные зоны, которые были предусмотрены ранее действовавшими документами территориального планирования, не устанавливали правовой режим земельных участков, в связи с чем, ссылки административных истцов на ранее действовавший генеральный план данных выводов суда не опровергают.

По тем же основаниям, с учетом приведенного в апелляционном определении анализа законодательства, неверное определение в графической части оспариваемого генерального плана границ карьера относительно земельных участков само по себе не влечет неопределенности правового режима землепользования.

Прав административных истцов в указанном ими в иске аспекте данное обстоятельство также не нарушает и устранено решением Совета муниципального образования Крыловский район от 29 июля 2021 г. № 69.

Как следует из материалов, размещенных в Федеральной государственной информационной системе территориального планирования, а также на интернет-сайте администрации муниципального образования Крыловского района, указанным решением были также изменены параметры (структура) функционального зонирования земель сельскохозяйственного назначения, в результате чего прилегающий к территории завода земельный участок с кадастровым номером № отнесен к производственной зоне, а земельные участки с кадастровыми номерами № и № к зоне сельскохозяйственных угодий.

Из административного искового заявления, приложенных в его обоснование доказательств, подтверждающих указанные в нем сведения, предусмотренные пунктом 4 части 2 статьи 209 КАС РФ, а также пояснений представителя административных истцов в судебном заседании суда апелляционной инстанции 11 марта 2025 г. следует, что данные нормы генерального плана, имеющие самостоятельный предмет правового регулирования, в рамках настоящего дела не оспариваются.

Исходя из требований части 7 статьи 213 КАС РФ, разъяснений, содержащихся в пункте 27 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50, применительно к рассматриваемым обстоятельствах новое правовое регулирование, введенное решением Совета муниципального образования Крыловский район от 29 июля 2021 г. № 69, предметом заявленных истцом требований и судебной оценки суда первой и апелляционного инстанций не являлись.

Иное противоречило бы положениям части 3 статьи 308 КАС РФ и ухудшило правовое положение заявителей жалобы.

Апелляционная жалоба не содержит новых обстоятельств, которые не были бы исследованы судом первой инстанции при рассмотрении административного дела и не получили бы соответствующую оценку в решении.

Предусмотренных пунктом 4 части 1 статьи 310 КАС РФ безусловных оснований для отмены решения суда не имеется.

Настоящее дело рассмотрено судом в порядке абстрактного нормоконтроля, к участию в деле были привлечены соответствующие органы публичной власти (части 4 и 5 статьи 38 КАС РФ, пункт 21 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г.                    № 50).

Из положений Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г.                    № 2395-1 «О недрах» (статьи 7 и 11) вытекает, что недра не являются частью земельного участка, находятся в государственной собственности и выступают в качестве самостоятельного объекта гражданских прав.

Исходя из этого, министерство природных ресурсов Краснодарского края не является участником земельных правоотношений, вопрос о его правах и обязанностях судом не разрешен, в связи с чем, вопреки доводам жалобы, его привлечение к участию в деле не требовалось.

Руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

    определила:

решение Краснодарского краевого суда от 4 октября 2024 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

         Определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции по правилам главы 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в течение шести месяцев через суд первой инстанции.

    Определение суда апелляционной инстанции в окончательной форме изготовлено 21 марта 2025 г.

    Председательствующий

    Судьи