дело № 66а-701/2024

                                                                   УИД № 05OS0000-01-2023-000133-03

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

город Сочи                                                    13 июня 2024 г.

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе председательствующего судьи Семейкиной С.А.

судей Шмидт Т.Е. и Колосовой С.И.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Морозом В.Н.

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело № 3а-165/2023 по административному исковому заявлению первого заместителя прокурора Республики Дагестан о признании недействующим со дня принятия со дня вступления решения в законную силу п.2 ст.2 Закона Республики Дагестан от 08.04.2008 г. № 18 «О государственных должностях Республики Дагестан» в части,

по апелляционной жалобе Народного Собрания Республики Дагестан, апелляционному представлению первого заместителя прокурора Республики Дагестан на решение Верховного Суда Республики Дагестан от 31 августа 2023 года, которым административные исковые требования удовлетворены частично,

заслушав доклад судьи Семейкиной С.А., прокурора третьего отдела апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Екимцова М.Н., представителя Народного Собрания Республики Дагестан Ибрагимова О.И., представителей Главы Республики Дагестан Пашаева М.Д. и Фатуллаева А.А., судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

08.04.2008 г. Народным Собранием Республики Дагестан принят закон № 18 «О государственных должностях Республики Дагестан».

          Пунктом 2 статьи 2 Закона Республики Дагестан №18 установлен перечень государственных должностей Республики Дагестан.

          В числе прочих в указанный перечень включены следующие должности: руководитель Администрации Главы и Правительства Республики Дагестан, первый заместитель Руководителя Администрации Главы и Правительства Республики Дагестан, заместитель Руководителя Администрации Главы и Правительства Республики Дагестан, государственный секретарь Республики Дагестан, секретарь Совета Безопасности Республики Дагестан, полномочный представитель Главы Республики Дагестан в Народном Собрании Республики Дагестан, руководитель Аппарата Народного Собрания Республики Дагестан, постоянный представитель Республики Дагестан при Президенте Российской Федерации, начальник Управления Главы Республики Дагестан, Начальник Управления по обеспечению деятельности Государственного Секретаря Республики Дагестан.

          Указанный закон опубликован в газете «Дагестанская правда» № 106 от 11.04.2008 г.

         Первый заместитель прокурора Республики Дагестан обратился в Верховный Суд Республики Дагестан с административным исковым заявлением в интересах Российской Федерации о признании недействующим со дня вступления решения суда в законную силу указанных выше должностей государственной службы, предусмотренных Законом Республики Дагестан № 18.

         В обоснование доводов административного искового заявления указано, что оспариваемые государственные должности Республики Дагестан не предусмотрены перечнем типовых государственных должностей субъектов Российской Федерации, утвержденных Указом Президента Российской Федерации № 1381 от 04.12.2009 г.

         Предъявление административного искового заявления прокурора обусловлено защитой интересов Российской Федерации, заключающихся в соответствии принимаемых субъектами Российской Федерации нормативных правовых актов требованиям федерального законодательства.

        Решением Верховного Суда Республики Дагестан от 31 августа 2023 г. административное исковое заявление удовлетворено частично.

        Признан недействующим с момента вступления решения суда в законную силу пункт 2 статьи 2 Закона Республики Дагестан от 8 апреля 2008 г. № 18 «О государственных должностях Республики Дагестан» в части отнесения начальника Управления по обеспечению деятельности Государственного секретаря Республики Дагестан к государственным должностям Республики Дагестан.

         В удовлетворении остальной части административного искового заявления – отказано.

В апелляционной жалобе и дополнениях к ней Народное Собрание Республики Дагестан просит об отмене решения суда первой инстанции в части удовлетворения требований прокурора и вынесении нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на несоответствие выводов суда фактическим обстоятельства дела. Указывает, что субъект Российской Федерации вправе самостоятельно устанавливать перечень государственных должностей субъекта.

В апелляционном представлении и дополнениях к нему первый заместитель прокурора Республики Дагестан считает решение Верховного Суда Республики Дагестан от 31 августа 2023 г. незаконным и подлежащим отмене в части отказа в удовлетворении заявленных административных исковых требований. Указывает, что оспариваемые государственные должности Республики Дагестан не предусмотрены перечнем типовых государственных должностей субъектов Российской Федерации, утвержденных Указом Президента Российской Федерации № 1381 от 04.12.2009 г. Функционал оспариваемых должностей не раскрыт в Конституции Республики Дагестан и законах Республики Дагестан. Фактически спорные государственные должности являются должностями государственной гражданской службы, поскольку выполняют функции обеспечения исполнения полномочий других государственных должностей и государственных органов республики. Просит принять по делу новое решение, которым удовлетворить административные исковые требования прокурора.

Прокурор третьего отдела апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Екимцов М.Н. в судебном заседании считает решение Верховного Суда Республики Дагестан от 31 августа 2023 г. незаконным и подлежащим отмене по доводам апелляционного представления, в части отказа в удовлетворении заявленных требований с вынесением нового решения об удовлетворении заявленных требований.

Представитель Народного Собрания Республики Дагестан Ибрагимов О.И., представители главы Республики Дагестан Пашаев М.Д. и Фатуллаев А.А., принимая участие в судебном заседании посредством видеоконференц-связи с Верховным Судом Республики Дагестан, считают решение Верховного Суда Республики Дагестан от 31 августа 2023 г. незаконным и подлежащим отмене в части удовлетворения требований прокурора с вынесением по делу нового решения в этой части об отказе в удовлетворении административных исковых требований прокурора.

Выслушав явившихся лиц, изучив материалы дела и дополнительно истребованные и приобщенные к материалам дела документы, обсудив доводы апелляционной жалобы и апелляционного представления прокурора и дополнений к ним, проверив законность и обоснованность решения в соответствии с частью 1 статьи 308 КАС РФ, судебная коллегия приходит к следующему.

Принимая решение об удовлетворении административных исковых требований, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемый Закон Республики Дагестан в части отнесения должности начальника Управления по обеспечению деятельности Государственного секретаря Республики Дагестан к государственным должностям Республики Дагестан противоречит требованиям федерального законодательства.

Вместе с тем, при принятии такого решения судом первой инстанции не были надлежащим образом учтены следующие фактические обстоятельства дела.

В соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации вопросы установления общих принципов организации органов государственной власти отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьёй 11 Конституции Российской Федерации государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти.

На основании части 5 статьи 1 Федерального закона № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» система органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ, указанным Законом, другими федеральными законами.

Систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют: законодательный орган субъекта Российской Федерации; высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации; высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации; иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации (пункт 2 статьи 4 Федерального закона № 414- ФЗ).

Согласно части 1 статьи 37 Федерального закона N 414-ФЗ конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации помимо органов государственной власти субъекта Российской Федерации могут создаваться иные государственные органы субъекта Российской Федерации, учреждаться государственные должности субъекта Российской Федерации, а согласно части 5 этой же статьи правовое положение, порядок формирования, задачи и полномочия государственных органов субъектов Российской Федерации и их должностных лиц, гарантии их деятельности определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными и федеральными законами, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, Народным Собранием Республики Дагестан 8 апреля 2008 г. принят Закон Республики Дагестан N 18 «О государственных должностях Республики Дагестан».

В указанный закон вносились изменения в редакции Законов Республики Дагестан от 07.04.2009 N 18, от 02.02.2010 N 7, от 10.10.2011 N 53, от 06.04.2012 N 14, от 12.03.2013 N 12, от 29.04.2013 N 23, от 09.07.2013 N 56, от 08.10.2013 N 63, от 02.11.2013 N 74, от 02.12.2013 N 89, от 30.12.2013 N 106, от 05.03.2014 N 8, от 07.05.2014 N 33, от 26.09.2014 N 70, от 11.02.2015 N 14, от 08.07.2015 N 68, от 13.10.2015 N 82, от 29.12.2015 N 122, от 06.05.2016 N 28, от 06.05.2016 N 36, от 05.12.2016 N 63, от 02.10.2017 N 65, от 08.11.2017 N 85, от 12.12.2017 N 94, от 29.12.2017 N 110, от 08.06.2018 N 26, от 16.03.2020 N 11, от 13.07.2020 N 42, от 11.12.2020 N 89, от 11.02.2021 N 6, от 29.05.2021 N 38, от 01.03.2022 N 3, от 30.04.2022 N 33, от 24.06.2022 N 49, от 29.10.2022 N 73, от 11.11.2022 N 85, от 10.07.2023 N 69, от 10.11.2023 N 91, от 13.12.2023 N 100, от 06.05.2024 N 42.

С учетом положений статьи 15 Закона Республики Дагестан от 16.04.1997 г. № 8 «О нормативных правовых актах Республики Дагестан», статьями 46,50 Регламента Народного Собрания Республики Дагестан судебная коллегия находит, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий органа, его принявшего, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия, введения его в действие и официального опубликования, по этим основаниям сторонами не оспаривается.

Пунктом 2 статьи 2 Закона Республики Дагестан № 18 от 8 апреля 2008 г. предусмотрено, что государственными должностями Республики Дагестан являются следующие должности:

Глава Республики Дагестан

Председатель Народного Собрания Республики Дагестан

Председатель Правительства Республики Дагестан

Государственный секретарь Республики Дагестан

Руководитель Администрации Главы и Правительства Республики Дагестан

Секретарь Совета Безопасности Республики Дагестан

Первый заместитель Председателя Народного Собрания Республики Дагестан

Первый заместитель Председателя Правительства Республики Дагестан

Полномочный представитель Главы Республики Дагестан в Народном Собрании Республики Дагестан

Заместитель Председателя Народного Собрания Республики Дагестан

Заместитель Председателя Правительства Республики Дагестан

Первый заместитель Руководителя Администрации Главы и Правительства Республики Дагестан

Заместитель Руководителя Администрации Главы и Правительства Республики Дагестан

Руководитель Аппарата Народного Собрания Республики Дагестан

Постоянный представитель Республики Дагестан при Президенте Российской Федерации

Председатель Комитета Народного Собрания Республики Дагестан

Министр Республики Дагестан

Начальник Управления Главы Республики Дагестан

Начальник Управления по обеспечению деятельности Государственного секретаря Республики Дагестан

Заместитель председателя Комитета Народного Собрания Республики Дагестан

Член Комитета Народного Собрания Республики Дагестан (работающий на профессиональной постоянной основе)

Депутат Народного Собрания Республики Дагестан, осуществляющий депутатскую деятельность без отрыва от основной деятельности (на непостоянной основе)

Уполномоченный по правам человека в Республике Дагестан

Уполномоченный по правам ребенка в Республике Дагестан

Уполномоченный по защите прав предпринимателей в Республике Дагестан

Председатель Счетной палаты Республики Дагестан

Заместитель Председателя Счетной палаты Республики Дагестан

Аудитор Счетной палаты Республики Дагестан

Председатель Избирательной комиссии Республики Дагестан

Заместитель Председателя Избирательной комиссии Республики Дагестан

Секретарь Избирательной комиссии Республики Дагестан

Член Избирательной комиссии Республики Дагестан (замещающий должность на постоянной основе)

Председатель территориальной избирательной комиссии

Мировой судья.

Прокурор оспаривает указанные положения нормативного правого акта в части отнесения к государственным должностям Республики Дагестан должностей: руководитель Администрации Главы и Правительства Республики Дагестан, первый заместитель Руководителя Администрации Главы и Правительства Республики Дагестан, Заместитель Руководителя Администрации Главы и Правительства Республики Дагестан, государственный секретарь Республики Дагестан, секретарь Совета Безопасности Республики Дагестан, полномочный представитель Главы Республики Дагестан в Народном Собрании Республики Дагестан, руководитель Аппарата Народного Собрания Республики Дагестан, постоянный представитель Республики Дагестан при Президенте Российской Федерации, начальник Управления Главы Республики Дагестан, Начальник Управления по обеспечению деятельности Государственного Секретаря Республики Дагестан

Закон Республики Дагестан от 08.04.2008 N 18 «О государственных должностях Республики Дагестан» устанавливает перечень, правовой статус лиц, замещающих государственные должности Республики Дагестан, определяет виды и объем предоставляемых им государственных гарантий, регулирует иные вопросы обеспечения их деятельности (пункт 1 статья 1).

В силу части 1 статьи 2 Закона Республики Дагестан № 18 государственная должность Республики Дагестан - должность, устанавливаемая Конституцией Республики Дагестан и законами Республики Дагестан для непосредственного исполнения полномочий государственных органов Республики Дагестан.

Согласно пункту 1 статьи 1 Закона Республики Дагестан от 12.10.2005 N 32    «О государственной гражданской службе Республики Дагестан» (далее - Закон РД № 32) государственные должности Республики Дагестан - должности, устанавливаемые Конституцией Республики Дагестан, законами Республики Дагестан для непосредственного исполнения полномочий государственных органов Республики Дагестан.

Согласно части 1 статьи 5 Федерального закона № 414-ФЗ перечень типовых государственных должностей субъектов Российской Федерации утверждается Президентом Российской Федерации.

Указом Президента Российской Федерации от 4 декабря 2009 года № 1381 «О типовых государственных должностях субъектов Российской Федерации» утвержден перечень типовых государственных должностей субъектов Российской Федерации.

Прокурор утверждает, что указанный перечень типовых государственных должностей субъектов Российской Федерации не предусматривает перечисленные в иске должности.

Вместе с тем федеральный законодатель, устанавливая систему органов государственной власти субъектов Российской Федерации, не установил в императивной форме конкретный перечень государственных должностей субъектов Российской Федерации, в связи с чем органы государственной власти субъектов Российской Федерации, принимая во внимание названный перечень типовых государственных должностей, вправе самостоятельно ввести в нормативное регулирование конкретный перечень таких должностей (апелляционные определения Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 20 октября 2010 г. № 63-Г10-8, от 27 января 2016 года № 1-АПГ15-26, от 12 декабря 2016 № 39-АПГ16-5 и от 9 октября 2019 года № 19-АПА19-16).

Исходя из указанных положений закона, судебная коллегия приходит к выводу о том, что Народное Собрание Республики Дагестан правомочно устанавливать перечень государственных должностей Республики Дагестан, отличный от предусмотренных Указом Президента Российской Федерации.

Вопреки доводам прокурора судебной коллегией не может даваться оценка целесообразности наличия указанных государственных должностей Республики Дагестан и эффективности их работы, поскольку проверка оспариваемого нормативного правового акта осуществляется в порядке абстрактного нормоконтроля, то есть в качестве механизма проверки законности нормативного правового акта - его соответствия нормативным правовым актам большей юридической силы, когда такая проверка осуществляется без привязки к конкретному случаю правоприменения и разрешению конкретного дела по существу.

Доводы апелляционного представления прокурора по своей сути сводятся к иному субъективному толкованию положений действующего законодательства.

В силу положений пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

При таких обстоятельствах коллегия полагает решение суда первой инстанции в части удовлетворения административных исковых требований прокурора основанным на неверно определенных фактических обстоятельствах дела и неправильном применении норм материального права подлежащим отмене с вынесением нового решения об отказе в удовлетворении административных исковых требований прокурора.

          В остальной части (в части отказа в удовлетворении административных исковых требований прокурора) судом первой инстанции сделан правильный вывод о том, что оспариваемая прокурором норма закона Республики Дагестан не противоречит требованиям законодательства, имеющего большую юридическую силу, принята уполномоченным на то органом в соответствии с предоставленными ему полномочиями, с соблюдением процедуры принятия и опубликования, ввиду чего в указанной части решение суда является законным и обоснованным.

Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Верховного Суда Республики Дагестан от 31 августа 2023 года отменить.

Принять по делу новое решение, которым в удовлетворении административных исковых требований первого заместителя прокурора Республики Дагестан о признании недействующим со дня вступления решения суда в законную силу пункта 2 статьи 2 Закона Республики Дагестан от 8 апреля 2008 года № 18 «О государственных должностях Республики Дагестан» в части отнесения должностей: руководитель Администрации Главы и Правительства Республики Дагестан, первый заместитель Руководителя Администрации Главы и Правительства Республики Дагестан, Заместитель Руководителя Администрации Главы и Правительства Республики Дагестан, государственный секретарь Республики Дагестан, секретарь Совета Безопасности Республики Дагестан, полномочный представитель Главы Республики Дагестан в Народном Собрании Республики Дагестан, руководитель Аппарата Народного Собрания Республики Дагестан, постоянный представитель Республики Дагестан при Президенте Российской Федерации, начальник Управления Главы Республики Дагестан, Начальник Управления по обеспечению деятельности Государственного Секретаря Республики Дагестан к государственным должностям Республики Дагестан отказать, апелляционную жалобу Народного Собрания Республики Дагестан – удовлетворить, апелляционное представление прокурора – оставить без удовлетворения.

Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Пятый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня его вынесения.

Мотивированное апелляционное определение изготовлено 27 июня 2024 года.

Председательствующий

Судьи